Foncier : La ZAP, outil de protection par excellence ?

Publié le 01 août 2022

Que ce soit à Châteauneuf-de-Gadagne, à Lauris, Mondragon ou Puget-sur-Durance pour n’en citer que quelques-uns, les projets de création de Zone agricole protégée fleurissent ces derniers mois. (c) HOCQUEL A - VPA)

La Zone agricole protégée (ZAP) ou le Périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) ? Les dispositifs ont leurs avantages et inconvénients dans le défi de la protection du foncier. Les professionnels s’interrogent sur l’émergence d’une forme hybride qui révèlerait un intérêt pour le territoire et l’agriculture.

À l’origine, une Zone agricole protégée (ZAP) est imaginée pour préserver les zones présentant un intérêt général en raison de leur localisation, ou de la qualité de la production qui en est issue. Dans le Vaucluse, elles sont actuellement au nombre de trois : une aux Beaumettes depuis 2015, une à Pertuis depuis 2018, et une à Puyvert depuis 2019. Mais les projets sont très nombreux : Lauris, Mondragon, Puget-sur-Durance, Lagarde-Paréol, Grand Avignon, mais aussi Châteauneuf-de-Gadagne, Avignon, Morières-Lès-Avignon, Saint-Saturnin, Caumont-sur-Durance et Vedène. Ces six dernières communes formeraient par ailleurs ensemble la première ZAP intercommunale.

Pourtant, créer une zone protégée n’est pas si simple. Pour choisir les parcelles, une étude d’opportunité doit d’abord être réalisée, afin de voir l’intérêt et quelles sont les dysfonctions actuelles (mitage, friches, etc.) de l’espace concerné. “Au départ, il s’agit d’une démarche censée émaner du préfet, mais les communes sont devenues motrices”, rappelle Amélie Crivelli, responsable d’équipe ‘Urbanisme’ à la Chambre d’agriculture de Vaucluse. Ce sont donc les communes qui viennent “digérer” les résultats de l’étude d’opportunité. Certaines sont ensuite autonomes, d’autres un peu moins. Dans ces cas là, la démarche prend une organisation plus bicéphale, avec la Chambre d’agriculture qui peut alors être sollicitée pour promouvoir, conseiller, ou soumettre des idées et autres suggestions.

Pour les usagers, l’existence d’une ZAP ne change rien : “Il s’agit seulement d’un zonage spécifique en zone agricole. La création de la ZAP se fait par dessus, sans rajouter de réglementations supplémentaires”. Pour tout changement d’affectation du sol, la Chambre d’agriculture et la Commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA) donnent un avis. S’il est défavorable, la demande remonte alors au préfet. “Il s’agit plutôt d’un outil politique ayant pour vocation à laisser le secteur en zone agricole. Mais un travail de sensibilisation est à effectuer”, insiste Amélie Crivelli.

Bien choisir son outil de protection

Le Plan local d’urbanisme (PLU) définit les zones agricoles. La création et la modification d’une ZAP se fait par arrêté préfectoral, alors que le Périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) est quant à lui uniquement modifiable par décret interministériel. À l’inverse de ce dernier, la zone agricole protégée ne prévoit pas de plan d’actions pour redynamiser le secteur agricole.

Le PAEN fait cependant “plus peur aux propriétaires, car il a une incidence au niveau des préemptions”, explique la responsable d’équipe. Dans les Bouches-du-Rhône, un périmètre de protection existe. Le Département s’est même montré chef de file, puisqu’il suit directement la réalisation des actions : friches, rénovation et entretien des canaux d’irrigation, valorisation des circuits courts...“Il y a plein de choses possibles, ça dépend en réalité de l’étude, et surtout de ce que l’on souhaite en faire”, complète-t-elle. 

Le choix de protection doit s’opérer en fonction du territoire, mais elle relève une évolution dans l’utilisation des dispositifs : “On se dirige de plus en plus vers des ZAP à programme, quelque chose d’un peu hybride avec les PAEN”.

Actuellement, beaucoup d’études sont en cours, quelques unes sont seulement en train d’émerger et celles déjà en place sont des ZAP “pures et dures”. La chargée de mission de la Chambre espère que, sur les futures zones, les communes se saisiront un peu plus de la question de la politique agricole.

Une efficacité sous couvert d’accompagnement

“Avec une ZAP, on protège le foncier. Mais on ne protège que le foncier, pas l’agriculture”, déplore Jean-François Cartoux, élu à la Chambre. Il regrette effectivement que certaines municipalités aiment afficher la création de ce type de zone, réaliser des études, sans pour autant aller plus loin. Il souligne également le fait que, pour certaines communes, ces espaces soient juste considérés comme de la compensation, des constructions se faisant ailleurs sur la commune. “Ce n’est pas pour autant que ça recrée une dynamique agricole...”

S’il observe le morcellement du foncier, notamment dans la ceinture verte d’Avignon, la ZAP pourrait toutefois avoir un intérêt pour relancer l’agriculture périurbaine, comme le souligne Amélie Crivelli : “La ZAP peut avoir un effet, en disant que telle ou telle parcelle ne peut sortir de la zone agricole. En revanche, elle devrait tout de même être assortie d’un accompagnement”.

“On perçoit très clairement une envie de consommer du foncier, ce zonage fait partie de la négociation avec la compensation”, admet Jean-François Cartoux. Mais en laissant partir des terres, où est le gain pour le secteur agricole?? La zone agricole protégée reste à distinguer de la démarche ERC (éviter, compenser, réduire), qui aboutit à une compensation. “La ZAP ne doit pas être une compensation : elle doit être assortie d’une politique agricole globale”, martèle à son tour Amélie Crivelli.

Aujourd’hui, le vrai sujet se fait au niveau de l’évaluation : “On pourrait y intégrer des critères d’objectif, ce qui ferait évoluer les ZAP car, aujourd’hui, il n’y a pas de réels retours. On observe plutôt une dérive qui va se poursuivre, si les gens continuent à ne pas prendre connaissance de ce que cela implique”.

Un important travail de communication reste donc à réaliser, pour éventuellement effectuer un basculement dans l’animation des ZAP, sensibiliser les agriculteurs, le public, mais aussi les propriétaires. “La ZAP n’est pas juste un joli périmètre sur une carte”, conclut Amélie Crivelli.

Manon Lallemand


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